从农村房屋买卖现状谈宅基地使用权之流转

作者： 律师

摘要：随着改革的深入与市场经济的发展，农村房屋交易增多及土地升值等因素，农村房屋买卖纠纷屡见不鲜。但因目前我国现行法律对于农村房屋买卖的规范不多且杂乱等因素，致使司法机关处理农民向非本村村民出卖房屋的案件纠纷时处于两难境地，甚至出现同案不同判的现象。究其根源，宅基地使用权流转的法律规定是判决房屋买卖合同效力的关键标准。目前《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》对宅基地使用权流转采取限制措施，《中华人民共和国物权法》同样采取回避表述，当下政策仍是限多放少。然从农民对平等财产权利的追求、市场经济的外在推力及农村社会保障制度的建立健全考量，放宽宅基地使用权的流转是今后的必然趋势。鉴于实际情况和司法需要，设定宅基地法定租赁制度，不适为一种向宅基地使用权自由流转的过渡。

关键词：农村房屋  买卖  宅基地使用权  流转

一、农村房屋买卖现状、纠纷及司法处理

近年来，随着社会经济的发展，特别是市场经济体制发展及城市化进程的加快，农村房屋买卖现象已相当普遍，且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，农村房屋买卖都已大量存在，特别是城乡结合部是农村房屋买卖的主要区域。据中国土地学会的一项调查表明，浙江义乌1997年4月-2000年，发生了3223宗农村房屋买卖，其中三成左右卖给外村村民，也有一半卖给城镇居民。[①]

然目前由于我国对农村房屋交易缺乏明确的法律、行政法规予以规范，这就给农民将房屋出卖给非本村村民的交易行为埋下了隐患，不可避免会产生纠纷。

目前学者在处理此类纠纷存在着不同观点，总的来说有以下两种：

1、          农村房屋买卖合同无效论

这种观点认为买卖合同无效，主要理由是违反法律、行政法规强制性规定。其依据有《中华人民共和国土地管理法》第63条[②]；国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条[③]；2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第10条中规定：改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

2、          农村房屋买卖合同有效论

这种观点认为判断农村房屋买卖合同的效力应当以《中华人民共和国合同法》规定的有效要件为标准，在没有存在《中华人民共和国合同法》第52条无效合同的情形下应认定农村房屋买卖合同有效。

同样，司法实践中法院认定此类合同有效和无效的判决均存在。如浙江温州法院系统认为农村房屋买卖合同只要不存在合同法规定的无效情形即为有效，而江苏启东法院采取的是合同无效论。

在此类案件中，由于立法缺陷，法院欲认定合同有效时，即认为双方转让的房屋是农民的合法财产，采纳有效观点故合同有效，而欲认定合同无效时，以转让方间接转让宅基地使用权、“以合法形式掩盖非法目的”故而无效。

综上，在判定房农村屋买卖合同有效与无效时，我国宅基地使用权流转的现行法律政策规定显得格外重要。

二、宅基地使用权流转的现行法律政策规定及弊端

从我国物权法开始起草的那一天，关于宅基地流转“禁”与“放”的争论从来就没有停止过。

最后，在各种观点的激烈交锋中，我国物权法用四个条文对关系九亿农民安身立命的宅基地使用权作出规定，其中“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

至今，《中华人民共和国土地管理法》第12条、第62条、第63条，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》第2条，国务院2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》第10条对宅基地使用权流转作了规定。

从国家的有关政策可以得出，基于严格保护土地耕地、严格保护农民这一弱势群体的指导思想，国家对宅基地使用权流转的态度是限制性的，即不允许农民将住宅向非本村村民出售。其主要理由如下：     

1、“我国人多地少，必须实行严格的土地保护制度。目前，我国农村社会保障体系尚未建立，宅基地使用权是农民基本生产生活保障。从全国范围看，放松宅基地使用权转让的条件尚不成熟。”[④]

2、如果允许转让，那么农民处于经济弱势，就敌不过城里人。农民一旦卖房后就会失去最后的安身立命保障，而农民遭受困境时极易卖掉房屋；由此会带来社会问题。

然这种理由及限制性规定与农村的事实相符吗？

据调查，“经济发达地区的农民宅基地交易和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的1-3村调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上。[⑤]

另外，由于法律、政策对宅基地流转的严格限制，事实上造成了宅基地的严重闲置。据有关资料表明，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占10%-15%[⑥]。全国大约有1200万份宅基地和地上房产处于可转让但不能转让的闲置状态。[⑦]而且，据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153平方米计算，今后20年，每年将有18.36亿平方米农村宅基地可能闲置不用。[⑧]如果继续执行限制宅基地使用权流转的政策，将造成巨大的社会资源浪费。

同样，限制宅基地使用权流转不利于农民住宅的有效利用。物权法的基本原则之一就是物尽其用。当前，随着农民进城务工的增多，原有宅基地就陷入闲置或半闲置状态，如果仅仅允许向农民转让，甚至是向本集体内农民转让，则不仅其交换价值难以体现，从程序上和对象的广泛性、经济承受能力等方面都不利于交换的完成。“据了解，在浙江，一些进城10多年的农民工，现在都成了企业的中层干部，名副其实的高级‘白领’，他们在城里建功立业，娶妻生子，但其身份还是农民，家里还有1亩或几分地”[⑨]，这些都说明农民的结构，农民工在外的职业结构有了很大变化，许多人回到农村的可能性在变小，而他们农村的住宅将许多沦为“死产”，不能得到有效利用。 “尤其现阶段，许多农民已经进城打工，在城里已购置了房产，在农村的房屋已经闲置，如果不允许农民转让房屋，将会造成农村房屋的长期空闲，不符合物尽其用的原则。”[⑩]

三、放宽宅基地使用权流转限制是立法的趋势

1、农民基于理性对平等财产权利的追求是宅基地使用权流转的内在动力

市场经济体制下，任何经营行为首先考虑的是经济利益问题。农民作为市场经济的主体之一，当然也追求自身财产价值的最大化。目前，农民对财产的权利一直处于弱势，但这并不致使农民对财产的处理就会非理性。目前，实践中私下常见的农宅交易行为中，农民对关系自身身家性命住宅的处理是非常慎重的，不像某些学者所担心的农民缺乏足够的判断力及理性。然而，基于国家对宅基地使用权流转的严格限制政策，致使农民不能自由处分宅基地使用权，连同农民自己花钱建造的房屋的转让也受到限制。这就是目前司法实践中房屋转让效力不确定的根本缘由。简言之，与限制宅基地使用权流转相反，放宽宅基地使用权流转有利于农民宅基地的保值增值，与农民平等追求财产的权利相符。

2、市场经济是放宽宅基地使用权流转的外在推力

经济基础的改变要求法律的修正。市场经济是以市场作为社会资源配置基本手段的经济形态，她要求将一切生产和生活要素都纳入市场的调控，土地作为一种最基本的生产和生活要素自然不能例外。目前，城镇国有土地市场建设已比较完备，而农村土地市场计划还是空白，国家目前的政策仍是侧重于禁与堵。然随着市场经济的发展，工业化、城市化进城不断加快。从国家统计局的数据来看，自1990年开始，我国每年约有1%的农村人口转化为城市人口，此外，每年还有1.4亿人口在城市和农村之间象候鸟一样迁徙，等待进入城市定居的机会。[11]对于未来中国城市化发展速度，中国社会科学院城市与环境研究中心估算，预计到2010年和本世纪中叶，将分别达到45%和65%。这样，导致农村大量宅基地和房屋长期闲置不用，从而成为潜在市场。而我国现有法律对农村宅基地流转的限制已远远落后于现实的需要，从而刺激了大量的宅基地私下流转现象的发生，此必将进一步推动我国宅基地使用权流转制度的改革和完善。

3、农村社会保障制度的建立健全是促使宅基地使用权流转放宽的又一推动力

农村社会保障制度包括医疗、养老、失业、最低生活保障等内容。中央农村工作会议明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”。据介绍，截止目前，全国建立农村低保制度的省份已达25个。从当前情况来看，我国的医疗保险制度已经在全国各地试点，四川省的都江堰市就是全国最早开展农村合作医疗的试点之一，并取得了良好的社会效果。另外，《促进就业法》的制定将惠及我国几亿农民，中央财政也将采取转移支付的办法加大对农村的投入。据此，可以说，农村社会保障制度的建立和健全正逐步解决失地失房农民的后顾之忧，只要再在农村房屋转让的政策上要求有两处以上住宅，对闲置农村房屋可以转让，这样就提高了农村房屋的利用率，减少了“空心房”，搞活农村经济，促进了“三农”问题的有效解决。

因此，随着农民对平等财产权利追求意识的加强，市场经济的深化，农村社会保障制度的建立健全，放宽宅基地使用权流转的限制必将是未来立法的趋势。

四、对放宽宅基地使用权流转的立法设想                               

1、创设宅基地法定租赁权

从多个角度考虑，要使农村宅基地使用权流转起来，初期采取的方式应当以不违背当下法律、行政法规的规定为必要。因为，目前我国限制农村宅基地使用权向非本村村民流转，因此，初期的流转模式可采取“地随房走”原则，使房屋流转和宅基地使用权流转变相一致。目前，我国并没有禁止宅基地出租这样一种流转方式，而且我国立法实践是支持土地租赁的。1982年《中华人民共和国宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。可见，当时是禁止土地租赁的。而1988年《宪法修正案》第2条则将上述规定修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，特意去掉了土地不得租赁的限制。据此，笔者认为，可借鉴我国台湾民法的立法成果，在我国债法领域设置宅基地法定租赁权解决当下宅基地使用权向非本村村民的流转问题。

我国台湾地区“民法”债编1999年修订后，增订第425条之一，规定：土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋的使用期限内，有租赁关系。其期限不受第449条第一项规定之限制。以上便是所谓“土地及其土地上房屋所有人相异时租赁关系之推定，或者称为法定租赁关系。

宅基地法定租赁权应具有自己的特征：第一，法定性。指宅基地所有人与农村房屋受让人之间的宅基地租赁关系不是由双方协商产生而基于法律的直接规定而产生。但法律并不规定租赁合同的具体内容，租赁合同的具体内容由双方协商，如果协商不定，交由法院裁决。第二、承租人的特定性。在宅基地法定租赁时，承租人只能是不符合宅基地使用权申请条件的房屋受让人。

对于宅基地使用权租赁期限不宜规定受《中华人民共和国合同法》第214条“租赁期限不得超过二十年”的限制，而应像我国台湾民法那样推定在房屋可得使用期限内，有租赁关系。

对于租金，可先由当事人协商，如当事达不成协议的，产生争议的可请求法院确定。由于宅基地使用权人对出卖的房屋仍享有宅基地使用权，宅基地使用权人可主张收益归其所有。立法机关亦可直接规定租金归宅基地使用权人收取。

“地随房走”且采取租赁方式是基于现行法律法规及政策的考量作出的一种妥协，并不是农村宅基地使用权流转的终极模式。农村宅基地使用权流转的终极方向还是要像国有土地使用权一样可以自由流转，但有赖于诸多条件的成熟，特别是民事立法及农村宅基地使用权流转法律体系的完善。

2、鼓励有条件地区尝试宅基地使用权自由流转

因我国幅员辽阔，地区之间差异较大，加之宅基地使用权的问题太过具体，且涉及当地政策问题等因素，笔者建议可以采取先地方立法，在有条件的地区进行试点，积累经验，逐步推广，到最后统一制定法律的方式实现宅基地使用权的自由流转。

其中有条件的地区如：（1）经济发达的沿海地区；（2）城乡差别较小的地区或者划入城市规划的农村地区；（3）社会保障体系完善，农民有最低生活保障和医疗、养老保障较好的地区。

据悉，“立法改革试验田”广东传出消息，继2005年实施《广东省集体土地使用权流转条例》后，该省着手酝酿农村宅基地流转重大举措，拟规定“对符合法定宅基地面积标准的‘一户一宅’，其转让、出租的流转收益归该农户所有。[12]

目前，我国深圳地区正在积极地探索宅基地使用权自由流转的路径。广东省国土资源厅向省政府上报的《关于加强农村宅基地管理的通知》已明确农民合法的宅基地可上市流转，并拥有收益权。有条件地区的大胆有益尝试必将加速宅基地使用权自由流转的进程。